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大连:立足城市环境总体规划划定生态红线

文章来源:中国环境报 发布时间:2013-09-12 09:16:43 阅读次数:1081 次 [关闭]

习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出,要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。如何在城市环境总体规划编制中明确生态红线以及生态功能区的划定?本版特刊登大连市的相关经验和做法,以期对读者有所借鉴。

为贯彻落实《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、《国家环境保护“十二五”规划》要求和李克强同志在第七次环保大会上的重要讲话精神,大连市在推进城市环境总体规划编制试点工作中,积极组织开展“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”的理论研究和初步划定工作,在生态红线划定的理论和实践方面取得了积极进展。

积极开展生态红线管理制度的理论探索

自2011年生态红线概念提出以来,大连市就组织对生态红线相关内涵、划分方法及管控体系等进行了深入研究与论证,逐步从理论概念向宏观管理的落地手段转化。

(一)生态红线的内涵

生态红线,是指环境功能区划中确定的对保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能具有重要作用区域的边界控制线。具有重要作用的区域包括重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等。

生态红线是分层次的体系,主要包括点集、线簇、区位。点集是区域层面的,就是分散的、具有重要生态价值和保护价值的敏感保护目标;线簇是流域层面的,指呈带状的河流及其近岸区域或多个空间距离接近敏感保护点源的集合;区位是国家层面的,指具有重要或特殊生态服务功能价值和生态敏感性极高、极其脆弱的特定区域。

生态红线主要有以下5个特性:一是客观性。体现自然地理特征、维护生态安全、提高生态服务功能的作用举足轻重。二是法定性。一旦划定,就具备法律效力,不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。三是强制性。通过采取严格的环境管理措施来维护,限制或禁止开发活动或提高门槛。四是动态性。红线的边界和阈值受外界环境的变迁而发生变化,应当适时进行调整从而适应社会变化的需求。五是多维性。可以从国家、流域、区域层面进行划分。

当前,生态环境问题已经到了很严重的程度,需要采取最严厉的措施,需要牢固树立生态红线的观念。

(二)生态红线的划定

划定并严守生态红线,能够保护对人类持续繁衍发展及经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统,是国家和区域生态安全不可逾越的底线,是人居环境与经济社会发展的基本生态功能保障线;能够优化工业化和城镇化开发格局,遏制生态系统不断退化的趋势,保持并提高生态产品供给能力。通过对生态系统从格局、结构到功能保护的全过程管理,构建科学、合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。

划定生态红线,要严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,以资源环境承载力为基础,以自然规律为准则,把对保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能具有重要作用的区域保护起来。

划定生态红线,应遵循以下4个原则:一是尊重现实。要充分利用现行各级自然保护区、风景名胜区以及饮用水水源保护区划定的边界,同时要考虑具有重要生态功能的节点如河口湿地等,不能随意降低原已划定功能区的类别。

二是统筹衔接。要统筹兼顾经济社会发展与环境保护的关系,衔接城市总规、土地总规等规划,预留适当的发展空间和环境容量空间,合理确定生态红线区的面积。

三是科学评估。要充分评估确认周边污染源对红线范围内区域的环境质量影响趋势,并以此为依据调整红线内区域及周边缓冲区域的边界。要符合国家有关技术标准、规范。

四是服务管理。生态红线宜细不宜粗,应有明确的控制边界,确保生态红线实现落地、管控的法定、强制功能。

(三)生态红线管控制度

根据生态资源环境系统管理的要求,生态红线管控应从空间约束向管理制度拓展,要在各要素、领域内,按照环境保护强度的不同,实施区域全覆盖的分级管理。

要研究和论证如何列入生态红线,对某个特定保护区域进行评估,纳入待批红线管控范围;依据相关法规及法定程序,正式划定生态红线;根据生态红线特点,制定并规范管控保障措施;实行最严格的制度、最严密的法治,加强日常监督管理,确保落实生态红线;建立责任追究制度,对那些置生态红线制度于不顾,盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。

生态红线一经划定,不得擅自修改,有以下情形之一的,组织划定机关应当依照法定权限和程序进行修改:因上位规划修改确需修改的;因城市发展和城市环境功能区划、城市布局发生变化需要修改的;因重大建设项目对控制区域的功能与布局产生重大影响,确需修改的;法律、法规和规章规定的需要修改的其他情形。

扎实推进生态红线划定的创新实践

立足编制大连市城市环境总体规划,大连市将生态红线的研究成果在规划编制中进行了具体实践,为进一步完善生态红线管理制度积累了经验。

2008年以来,大连市在全国率先探索完成了《大连市环境保护总体规划(2008~2020)》编制工作,并从2012年开始按照环境保护部要求开展环境总体规划修编工作。为保护具有最关键生态功能的区域,大连市从空间尺度按管理层级开展了生态红线划定工作,研究制定了划定生态红线的技术方法。

在划分环境功能区(或城市性质)的基础上,根据生态红线划定的原则以及地理、气象、政治、经济和污染源现状分布等因素的综合分析结果,按环境功能区达标和实现区域可持续发展的要求划定生态红线。具体方法如下:

一是分析并衔接经济社会发展规划、城市总体规划、土地总体规划等,收集并整理具有重要或特殊生态服务功能价值和生态敏感性极高、极其脆弱的特定区域清单,确定生态红线区的大致范围并准备工作底图。

二是开展资源环境敏感性分析、资源开发约束性分析、综合承载力评估、环境容量评估、环境风险评估等,预测整个规划期生态环境质量变化趋势和实现可持续发展目标对资源环境的需求,确定需要保护的点集、线簇与区位目标。

三是将符合合并条件的临近点集、线簇乃至区位进行合并,绘制在底图上,同时将主要污染物和特殊污染物的日平均值等线值绘制在底图上。

四是采取线性规划等科学分析方法,对拟划定红线区内环境质量目标可达性、生态功能实现性进行再评估,最终确定生态红线区及其缓冲区的边界和具体管控措施。

五是依法定程序审批确认生态红线及其管控措施。

经过多轮次的研究论证,划定了大连市的生态红线区:各级自然保护区的核心区以及饮用水水源一级、二级保护区,面积为1320平方公里,占大连市陆地面积的10.5%。在生态红线区域以外划定一定区域为生态脆弱区,即黄线区,主要包括:已批准的及拟申报的各级别自然保护区的缓冲区和实验区、风景名胜区、森林公园、地质公园;饮用水水源保护区;已列入国际和国家重要湿地名录的湿地,或未列入国际和国家重要湿地名录、但对大连市生态服务功能具有重要影响的湿地;生物多样性现状保育良好的尚未开发区域等。

继续推进生态红线划定工作的几点想法

习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时明确要求,要牢固树立生态红线的观念。这为我们做好生态红线划定工作指明了方向。

当前,要精心研究和论证,究竟哪些要列入生态红线,如何从制度上保障生态红线,把良好生态系统尽可能保护起来。笔者认为,应做到以下几点:

一是明确生态红线管理制度的法律地位。划定并严守生态红线是环境功能区划工作的一项重要内容和制度安排。目前,《环境保护法》正在修订之中,要积极争取将“根据国家主体功能区规划,组织编制国家环境功能区划,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定生态红线,严格实施生态红线管理制度”的内容纳入《环境保护法》,为开展生态红线划定工作提供法律支撑。

二是继续深化开展生态红线划定试点工作。进一步深化城市环境总体规划试点市工作中生态红线划定与制度建设工作,对于已完成生态红线划定的城市开展跟踪评估,总结推广试点做法和实践经验,组织高层次专家进行集中研究攻关,研究和论证哪些要列入生态红线,并在此基础上形成一套相对完善、可操作性强的生态红线划分、测定与评估方法,构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局,保障国家和区域生态安全,提高生态服务功能。

三是建立健全生态红线管理制度支撑体系。以城市环境总体规划和环境功能区划为平台,进一步探索构建完善生态红线管理制度,深入讨论、明确生态红线的内涵,研究如何从制度上保障生态红线,制定基于主体功能区定位的环境准入制度、污染排放标准、总量分配、环境质量考核等规定,完善和规范生态红线管理制度支撑体系,把良好的生态系统尽可能地保护起来,列入后就要一体遵行,决不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。

四是充分吸收其他相关研究成果。近年来,为探索加强生态空间管控,环保等部门组织开展了一系列研究,要充分吸收各研究课题的研究成果,丰富和完善研究和实践内容,加强沟通和交流,将项目成果应用到实际工作之中。



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